摘 要：本文在分析鄂尔多斯市东胜区城镇化发展现状及其特点的基础上，深入研究了城镇化进程中的土地利用管理对策，提出通过加强土地利用规划管理基础上，建立集体土地流转市场，实现集体土地资产资本化，促进城乡建设用地的合理利用，改革有利于新型城镇化发展的土地政策，完善城镇化机制，保障城镇化的健康发展。

　　关键词：城镇化；土地利用；制度创新

　　中图分类号：S-01 文献标识码：A

　　改革开放以来，我国城镇化水平快速提高，2011年我国城镇化率已超过50%，城镇化将成为继工业化、现代化之后，推动中国经济社会发展的巨大动力。但同时也看到，在城镇化发展过程中土地管理制度存在着诸多问题，如城镇化区域发展不平衡，缺少科学规划和城镇建设过度依赖于土地。城镇化发展与土地资源关系紧密，城镇发展必然引起土地利用方式和结构的转变；土地制度和政策影响着城镇土地利用的方向、方式和土地市场行为。土地制度改革决定城镇化过程中资本市场的建立。

　　1 东胜区城镇化发展现状及特点

　　东胜区是鄂尔多斯市经济、政治、文化中心。东胜区城镇建设集中在康巴什新区和铁西区。

　　1.1 城镇化人口增长迅速，城镇化发展较快

　　近几年，东胜区作为鄂尔多斯市政治、经济、文化中心，城市化发展较快，其建成区由1990年的15km2变为2012年的78km2（2013年东胜区政府工作报告），面积增长了5倍。到2012年，全区城镇人口达18.31万人，占总人口的69.60%，城镇化率92.1%，人均城镇工矿用地508.08m2，城市建成区人口密度下降；人均农村居民点用地773.79m2，超过国家规定人均150m2的最高标准4倍。

　　1.2 城镇化发展以重工业为主导

　　东胜区煤炭明储量109.82亿t，经济增长以煤炭开采重工业为主。2012年，全区完成工业总产值449.8亿元，其中，重工业完成426亿元，占工业总产值的94.71%，重工业是拉动全区工业稳步增长的主要动力。

　　1.3 城镇基础设施投入大

　　东胜区于2001年2月26日由国务院批准（国函〔2001〕17号）同意设立，伴随着国家西部大开发、鄂尔多斯全面加快资源开发利用等战略的实施，东胜区进入了城镇化快速发展期，其城市基础设施滞后于城镇化发展水平，城镇市政设施和公用设施建设速度远远低于城市人口增加，造成基础设施建设投入需求大。2012年，东胜区基础设施建设投资达95亿元，人均道路面积达到27m2，建成区绿化覆盖率为36%。

　　1.4 资源型开发城市，导致用地紧张

　　鄂尔多斯市东胜区作为以煤炭经济为主的资源型地区，资源分布较广，产业发展需要征用大量土地；作为资源开发为主地区，其土地利用较为粗放，导致东胜区用地趋于紧张。

　　1.5 新区建设使东胜区城镇规模进一步扩大

　　2003年，鄂尔多斯市人民代表大会审议通过了市人民政府驻地迁址康巴什新区的决议，东胜区借助康巴什新区的拉大作用进一步扩张城市规模。2012年，东胜区城镇面积达78km2。

　　2 东胜区土地管理制度改革现状

　　2.1 城市土地市场的建立与逐步完善

　　东胜区土地市场是随着我国城市土地用地制度的改革而逐步建立和完善的。2001年5月国务院下发《关于加强国有土地资产管理的通知》和2004年10月国务院发布《关于深化改革严格土地管理的决定》，明确了经营性土地实行“招拍挂”制度，要求各地要大力推行土地使用权招标、拍卖，推进了土地资源市场化配置；2006年8月，国土资源部出台《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》和《协议出让国有土地使用权规范》，对招标、拍卖、挂牌或协议出让土地使用权的范围和出让的具体规程作了细化，建立了国有土地出让的协调决策机制和价格争议裁决机制；2007年9月，国土资源部发布《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，标志着我国城市土地用地制度市场的全面建立。

　　2.2 审批制度改革

　　鄂尔多斯市东胜区自2008年开始推进行政审批制度改革、实施“一站式”电子行政审批电子监察运行机制。这种办理方式进一步改进国土资源管理制度，不仅降低了行政成本，提高了工作效率，而且深化国土资源管理体制改革。

　　2.3 露天煤矿临时用地改革

　　东胜区开展了露天煤矿临时用地改革试点工作。2011年国务院批复东胜区矿区试点面积3064.90hm2。在矿区试点范围内，矿业用地在不改变农民集体土地所有权性质、不改变规划土地用途的前提下，采取分期实施、到期归还的做法，以临时用地方式使用农村集体土地，明显缓解鄂尔多斯市建设用地指标紧张的压力。

　　2.4 使用未利用地不占计划指标

　　东胜区在工业园区布局、单独选址项目上尽可能安排未利用地，同时积极争取在使用未利用土地的政策上有所突破。实现使用未利用地“在规划期内总量控制，专项指标专项使用，不受年度计划指标调控”。

　　3 东胜区城镇化发展过程中存在的土地管理制度上问题

　　3.1 城镇建设盲目性大，用地集约化程度低

　　在城镇化发展过程中，东胜区的确有部分原有空间不适宜新的发展，需要扩大城市面积或者异地重建，但是，忽略了内涵式发展，存在粗放规划、浪费使用土地等问题。

　　3.2 “土地城镇化”快于“人口城镇化”， 城市人均用地过大

　　2008年，鄂尔多斯市东胜区城镇人口21.60万人，城镇建设用地规模5675.43hm2；2012年，鄂尔多斯市东胜区城镇人口22.67万人，城镇建设用地规模17156.50hm2，人均城镇建设用地869.23m2/人，远大于国家规定的150m2/人。鄂尔多斯市土地城镇化速度是人口城镇化的40.87倍。

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