3.2 全面分析我国农业发展面临的问题，完善直补政策体系

　　要正视我国农业面临的问题，尤其是资源、环境承载能力日益恶化的局面。财政对农业发展的直补政策不能仅局限于提高农民收入和保障目前粮食生产规模的狭隘视野，还要着眼于我国农业的可持续发展，从多角度、全方位完善直补政策体系。适当增加与环保直接挂钩的补贴资金，引导农民更多地使用有机化肥，减少农药使用，提高农作物质量，提高土壤质量；增加用于污染土地修复和复垦的补贴资金，对于休耕的土地，要给予一定补贴，在保障种粮农民利益不受损的同时，实现农业的可持续发展；增加用于秸秆还田、畜禽粪便处理、深耕深松等有利于环境友好型农业发展的补贴；还可考虑加大对农业科技创新和转化的补贴，着力提高农业科技化水平。

　　3.3 完善现行农业直补政策，提高农民种粮积极性

　　3.3.1 要保障农民的既得利益

　　农业生产的脆弱性和农民收入较低的特点，决定了农民对补贴资金的依赖。完善和改进现行农业补贴政策，应当维护农民已有的补贴收益，保证已得到的补贴资金不减少，政策的改革和完善要多从增量资金上考虑。

　　3.3.2 补贴资金应多向新型农业经营主体倾斜

　　当前，越来越多的农产品开始走向集约化、专业化、组织化和社会化生产，这就产生了土地流转和集中的要求。完善农业补贴政策应适应农业生产的要求，更多地向家庭农场、专业大户、土地股份合作社等新型农业经营主体倾斜。

　　3.3.3 要整合补贴项目

　　完善补贴结构才能使补贴资金发挥集中效能，提高资金使用效率，实现政策目标。现在将补贴资金分为粮食直接补贴、农资综合补贴、良种补贴的做法，农民难以理解，实际上这三类资金政策效果并没有太大区别，主要体现了增收效应。可考虑将这几项补贴整合的一起，统称为粮食综合补贴，简单明了，也便于资金管理和发放。

　　3.3.4 要突出补贴政策的针对性

　　针对土地流转后实际种粮户不能直接得到补贴的现象，要改进农业补贴方式，提高补贴的指向性，使补贴直接针对实际种粮户，实现“谁种粮，补贴谁”。

　　3.3.5 全面完善农机购置补贴政策

　　要根据我国的农业机械化水平和各地的具体情况，加大支持力度，扩大农用机具补贴范围。在资金分配方式上，要根据各地的农业机械化水平和农民收入情况，合理分配资金。补贴资金应向粮食主产区和农业机械化程度低的地区倾斜，而不是简单地根据人口和耕地面积分配资金。

　　1.2.1 种粮农民收入显著增加

　　我国农业直补政策实施后，有效促进了农民收入水平的提高。根据统计，2012年我国农民人均纯收入7917元，比2002年的2475元增长2.2倍，是改革开放以来增长最快的10a。

　　1.2.2 补贴政策带来的导向效应，有效调动了农民种粮的积极性

　　农业直补政策的连续实施和力度的不断扩大，形成了强烈的国家重视农业、扶持农业的政策导向，刺激了农民种粮的积极性。

　　1.2.3 粮食生产能力提高

　　粮食生产补贴政策出台、补贴资金逐年增加，使我国粮食生产能力也得到大幅提高。随着2013年我国粮食的丰收，我国已实现了粮食生产“十连增”，有力地保证了粮食安全。

　　1.2.4 粮食生产主体得到培育

　　农业直补政策的实施，特别是个别地区为鼓励土地流转，出台针对种粮大户的补贴政策，有效地促进了我国土地的流转，粮食生产专业合作社等种粮大户的数量明显增加，工商业资本开始逐步进入农业，促进了我国农业生产率的提高，加快了我国农业现代化进程。

　　1.2.5 农业机械化水平提高

　　农机购置补贴政策的出台，有效刺激了农民购买农业机械的积极性，我国农业机械化水平稳步提高。2012年我国农作物耕种综合机械化水平达到57%。

　　2 政策执行中的问题

　　2.1 直补资金总量不足，标准偏低，效用递减

　　10a来，我国农业直补资金年均增长31.2%，但由于起点低，与我国农业发展的需要相比，资金总量仍然偏低。以中央财政为从事贸易，2008年以来中央财政农业直补资金占我国农业总产值比重一直在3%～4%之间，并呈下降趋势，说明资金总量不足、政策效应递减（见图1）。与种植经济作物收入和外出务工收入相比，种粮比较效益本就偏低，政府补贴规模又小，农民种粮积极性很难提高。

　　图1 农业直补占农业总产值比重

　　2.2 农业直补政策导向性差，影响政策目标实现

　　2.2.1 粮食直补和农资综合补贴

　　以交纳农业税时确定的计税面积作为发放依据不科学。多数地方以计税面积作为补贴资金发放的基数，具体发放时核减基础建设、道路、公用事业等占用的土地后，再按标准进行补贴。这就存在部分不种粮但曾经缴纳农业税的土地享受了补贴，而没有缴纳农业税的农民，反而享受不到补贴。

　　按照种植面积补贴，使得低产田与常产田、高产田得到同样的补贴，不能体现粮食质量、粮食产量和管理水平的高低，不利于科学利用耕地，也不利于推广新产品、新技术和先进经验。

　　补贴政策导向性差，对农民种粮积极性的调动作用逐年递减。我国粮食直补资金规模自2007年以来中央财政仅安排151亿元，随着农民收入水平的提高和农业生产资料价格的上涨，粮食直补的收入效应逐年递减。农资综合补贴政策设计的初衷是为了弥补因生产资料价格上涨，对农民造成的减收影响，但该补贴自2008年以来，增幅不断下降，最近2a已不再增长。但近年来由于农业生产资料价格上涨、农业社会化服务收费提高和农业用工成本上升等原因，农业生产成本持续上涨，农资综合补贴的滞涨，严重影响政策效应的有效发挥。

　　2.2.2 良种补贴

　　良种补贴只与面积挂钩，不与优质良种挂钩，与良种补贴的政策初衷相悖，不能调动农民购买良种的积极性。在发放方式上，多数地区采取直补到卡的方式发放，并不与良种使用挂钩，只能体现增收的效果，与政策设计初衷相悖。此外，以现金直补方式发放补贴，导致农民购种的随意性，新优品种推广较慢，种子经营者为谋利多侧重宣传自己代理的品种，真正优质的品种反而无法得到推广。

　　2.2.3 农机购置补贴

　　从资金分配方式来看。多数地区按人口和耕地面积确定补贴规模，这种做法不科学，会导致一些农业机械化水平高的地区多分配补贴资金，不利于各地农业机械化水平的均衡发展。

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