摘 要：农业直补政策可直接提高种粮人的积极性，对保障我国粮食安全起着重要作用。但政策实施以来，由于制度设计和管理水平的制约，政策效应呈递减趋势。当前，亟需应结合农业发展的新特点，完善农业直补政策。

　　关键词：直补政策；粮食安全；土地流转

　　中图分类号：F320 文献标识码：A

　　1 我国农业直补政策情况

　　农业直补政策是指国家财政在促进农民增收方面和农业生产方面的直接补贴政策，包括种粮直接补贴、农资综合补贴、良种补贴和农机具购置补贴。

　　1.1 政策的主要内容

　　进入21世纪，我国在连续几年粮食丰收后，粮价下跌和卖粮难问题逐步凸现，农民种粮积极性出现下降，2003年全国粮食产量急剧下降，比2002年低2650万t。为恢复粮食生产，鼓励农民种粮，中央决定实施种粮直接补贴政策。

　　从2004年开始，我国对所有省区的种粮农民进行直接补贴，补贴的标准与承包土地的面积挂钩。在对种粮农民给予直接补贴的基础上，扩大了2002年设立的良种补贴专项资金规模，逐步增加补贴品种，扩大补贴规模和覆盖范围。为促进我国农业的机械化水平，从2004年起设立了农机购置补贴，按照不超过农机价格30%的标准，对农民个人、农场职工、农机专业户和直接从事农业生产的农民专业合作组织购买先进适用农业机械给予补贴。2006年，为配合成品油价格改革，弥补因柴油、化肥等农资价格上涨，抵消或部分抵消了农民种粮补贴、减免农业税的惠农政策效应，开始实施农资综合补贴。农业直补政策实施以来，中央财政不断加大力度，总体规模已由2004年的145亿元，增加到2013年的1673亿元，年均增长31.2%。

　　在中央财政带动下，各地为支持农业发展，不断创新体制机制，不少省、市2级政府也出台了一些直接补贴政策。

　　1.2 政策作用分析

　　农业直补政策实施以来，我国农业生产能力得到提高，农民种粮积极性增强，实现了连续10a丰收的较好局面。

　　农机具购置补贴覆盖的农机品种范围不广。一些具有地域特色的农机和部分当前农业发展亟需的农机没有列入补贴目录，农民购机后却得不到补贴，影响农机的推广。

　　2.3 农业直补操作层面问题较多，客观上制约了政策效应发挥

　　2.3.1 农业直补工作管理难度大

　　2.3.1.1 种粮面积核实工作难度大

　　直补资金的发放对象是种粮农民，但对种粮面积的核实工作难度比较大。我国各地情况差别很大，有的地方是一年二季，有的是一年三季，而农业部门对粮食种植面积的统计是在一定时点，很难对全年的粮食种植面积进行核定，特别是个别地区农户在申报过程中还存在不认真，甚至故意多申报的情况。有的地区干脆直接以承包面积申报，导致真正种粮农民利益受损。

　　2.3.1.2 农户基础信息难以准确核实

　　以计税耕地面积发放补贴面临的首要问题就是农户信息的变化，农业税废除以来，各地农户的信息变化很大，有过户、继承、打工等多方面原因，使得农户信息不够完整、准确，客观上影响补贴资金的发放。

　　2.3.1.3 补贴资金申请手续程序过多，手续繁琐

　　为保证补贴资金的安全高效，各地对资金的发放都有严格的程序要求。以农机购置补贴为例，从申请、公示、购机、核实、建档到资金结算拨付等，正常都需要1个多月，影响了新购机械及时投入农业生产。如何既做到规范操作，又便民利民，仍待探索。

　　2.3.1.4 各地管理体制有待完善

　　农业补贴政策涉及财政、农业、外经贸、粮食、民政和银行等部门，因政出多门，协调困难，交易成本高，时滞长，加之部门本位主义、地方保护主义和寻租活动的影响，使得农业补贴中的“跑、冒、滴、漏”现象难以避免，降低了补贴资金的使用效率。

　　2.3.2 直补政策制约了土地的顺利流转

　　长期以来，我国农村绝大部分地区仍沿袭着传统农业种植方式，土地分散经营，生产效率低下。推进土地流转，将土地流转给种植大户和种田能手，可促进土地、资金、技术等生产要素的重新组合和优化配置，可促进农业生产经营的规模化发展，实现土地产出效益和农民收入的最大化。土地流转对于推进我国的农业现代化、实现城镇化都具有重要意义。但是现行的农业直补政策，使得以往有流转意向的农民，看到每年国家都给补贴，担心自己失去土地，或者担心将来国家补贴提高自己会遭受损失，对土地流转存有顾虑。

　　3 完善我国农业财政直补政策的建议

　　3.1 高度重视粮食安全问题，大幅提高直补资金规模

　　尽管中国粮食产量实现了“十连增”，但我国粮食安全面临的困难不是减轻了，而是更加严重了。从需求上看，饲料用粮和工业用粮快速增长。以2012年为例，我国进口粮食8025万t，其中大豆进口5838万t，进口依存度超过80%。经济作物方面，棉花、蔗糖、奶、肉都需要进口才能满足国内需要，粮食供求面临的“紧运行”状况进一步加剧。从环境承载能力来看，我国粮食增产是以资源和要素投入的大量增加为支撑，导致农产品成本迅速提高，付出了巨大的生态和环境代价。从种粮的比较收益来看，由于农业经营成本和机会成不断上升，农业比较利益低的问题日趋凸现。然而与我国农业面临的严峻形势相比，各级财政对农业的投入依然不足。以中央财政为例，2012年安排“三农”支出中用于对种粮农民的直接补贴、农业科技进步、农业基础设施建设的资金只有约3000亿元，仅占当年中央财政支出的4.7%。在全国多数地方也普遍存在财政农业投入不足的问题。鉴于此，应当大幅提高农业直补资金规模。

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