摘 要 针对中西部地区公共图书馆服务体系建设的难点，论文阐述中西部县图书馆总分馆制建设的基本原则，探析其构建模式，并提出优化建议，以期促进中西部地区县图书馆总分馆制建设的可持续发展，实现构建全覆盖的公共图书馆服务体系的目标。

　　关键词 县图书馆 总分馆制 可持续发展 公共文化服务

　　分类号 G251

　　我国“十二五”时期文化建设的总体目标之一是2015年基本建成较为完善的现代公共文化服务体系，让人民群众公平、就近、便捷地享受公共文化服务。《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》更已明确指出：“县（市）图书馆逐步实行分馆制。”[1]但在中西部地区建设全覆盖的公共图书馆服务体系将十分艰难，由于中西部地区县级以下的基层政府或基层组织建设能力相对较为薄弱，作为公共图书馆服务体系末梢的街道/乡镇图书馆、社区/乡村图书馆（室）的建设存在着许多空白点，而这一状况又无法在短时期内得到改善，因此，只有大力推进县/区图书馆的总分馆制建设，才能突破建设瓶颈，建立起全覆盖的公共图书馆服务体系，以促进中西部地区基层图书馆事业的健康、可持续发展。

　　1 中西部地区县图书馆总分馆制建设应遵循的基本原则

　　县图书馆总分馆制是指以县级作为区域管理单元，以县图书馆担任管理层级，由县图书馆和乡镇图书馆、行政村图书馆组成的同一个主管部门管理下的图书馆群。县图书馆作为总馆处于核心地位，乡镇图书馆、行政村图书馆作为分馆处于从属地位，形成在财务、管理、服务等方面统一的管理体制，并应以可持续发展、因地制宜、统筹规划、适度、效益优化、普遍均等原则作为其基本原则。

　　1.1 可持续发展原则

　　中西部地区县图书馆总分馆制发展应符合总分馆制建设的客观规律，从资金、人员和服务三个要素出发，形成可持续发展的长效机制，不能搞违反客观规律的“一刀切”工程，通过科学合理的发展规划制约“面子工程”“政绩工程”[2]，避免一哄而上所产生的无持续发展后劲、资源浪费现象。

　　1.2 因地制宜原则

　　因地制宜原则要求中西部地区县图书馆总分馆制建设不能盲目照搬国外和东部地区的经验，应根据自身实际情况，创建适合本地经济、政治、文化等社会环境的科学可行的总分馆制模式。

　　1.3 统筹规划原则

　　中西部地区县图书馆总分馆制建设应制定统筹战略规划，合理布局分馆和流动图书馆，打破行政区划限制，“按行业惯用的服务范围和服务人口相结合的标准进行分馆布局，同时综合考虑读者的方便程度、资源的共享程度、管理的简便程度、物流的便捷程度、技术的支持程度，以及建设和运行的经济性”[2]，来科学设置分馆和基层服务点的数量、馆（室）址。

　　1.4 适度原则

　　中西部地区县图书馆总分馆制的建设主体和管理单元的层级设置应适度。一是县图书馆总分馆制的建设主体设置适度，即保障总分馆制建设所需经费的政府级别适度，乡镇政府因财力不足而无力承担建设主体的责任，因而建设主体的设置不能低于县级政府；二是县图书馆总分馆建设的主管机构设置适度，太大的主管机构管理成本高且不便管理，太小的主管机构能力不足而管理乏力，因而县图书馆总分馆体系的主管机构设置以县级主管机构为宜。

　　1.5 效益优化原则

　　中西部地区县图书馆总分馆制建设应考虑发展成本，注重服务效益，降低运行成本，尽量做到“总馆对所属分馆的资金、人员和设备的统一采购、统一管理，进而在制度层面确保总分馆体系中资源配置和共享效率的最优化”[3]，以较小的投入带来较大的服务效益。

　　1.6 普遍均等原则

　　中西部地区县图书馆总分馆制建设应符合“构建覆盖全社会的公共文化服务体系”的要求，提供普遍均等的公共图书馆服务。总馆不仅要和基础较好的街道/乡镇、社区/乡村图书馆（室）建立总分馆关系，进一步提高其服务能力和服务水平，同时也不能忽视基础不好的街道/乡镇、社区/乡村图书馆（室）的发展问题，以及尚无图书馆（室）的街道/乡镇、社区/乡村的延伸服务问题，需致力于中西部地区基层图书馆的均衡发展，以防止不均等的公共文化服务差异进一步拉大而造成新的不平衡。

　　2 中西部地区总分馆制构建模式及优化建议

　　总分馆制建设是一个复杂的系统工程，在一定程度上受制于地域、经济、文化、行政管理结构、地方政府政策等因素，而目前中西部地区所实施的统一标准、统一模式建设的“一刀切”工程是行不通的，应当因地制宜，鼓励各地根据实际情况来探索具有县域特色的图书馆总分馆制模式。

　　2.1 公共图书馆总分馆制“三级模式”

　　2.1.1 三级集中管理模式

　　县图书馆+街道/乡镇图书馆+社区/乡村图书馆（室）。此模式是指以县图书馆为总馆，以街道/乡镇图书馆、社区/乡村图书馆（室）为分馆的模式。从理论上来说，位于我国公共图书馆服务体系建设末梢的街道/乡镇、社区/乡村图书馆（室）并不存在与之相对应的建设主体。由于我国地方政府提供公共文化服务的能力随着行政级别的降低而逐层削弱，再加上中西部经济不发达等因素，目前中西部地区县级政府大都不具备承担公共图书馆建设主体责任的能力。建议中西部贫困地区县图书馆总分馆制建设依据当地实际情况，走多级政府联合建设的发展模式。如“中央政府﹢中西部省政府﹢县政府”“中西部省政府﹢县政府”等联合建设主体模式。在这种模式中，中央政府、省政府为支持性建设主体，县政府则为主要建设主体，实施多级委托的资金运行保障机制，并赋予总馆对体系内所有分馆统一行使财务、人事和业务管理的权利。

　　“三级集中管理模式”建设的关键之处：一是通过政府立法形式，从法律层面对图书馆总分馆制所产生的各种关系予以明确，为县图书馆总分馆制建设提供法律和制度保障，克服分级行政人事制度与分级财政供给体系的阻碍，形成中央、地方政府按比例分担的多级经费保障机制；二是建立县公共图书馆事务主管部门，或设置决策型理事会（由总馆所有者—理事会—总馆—分馆构成）为管理主体，行使对县辖区内公共图书馆事务的直接管理职权，支持并督导县图书馆总分馆制建设与运行。此模式不受政府层级制约，对分馆控制管理力度较强，运作管理较为高效。但如果多级政府分别投入、共同参与管理，将导致管理成本加大。建议通过确立县公共图书馆事务主管部门或决策型理事会为县图书馆总分馆制唯一管理主体，相应减少政府间协议的签订，并随着县域经济的发展，由多个行政层级的政府资助逐步过渡为同一行政层级的政府（县政府）出资，实现真正意义上的集中管理，进而发展为“经费来源统一”“管理统一”“服务统一”[2]的纯粹的总分馆制。

　　2.1.2 三级横向联合模式

　　县图书馆+县图书馆……+街道/乡镇图书馆+社区/乡村图书馆（室）。这种模式是不同县域的多个县图书馆组成的横向联合模式，主要强调地缘因素，是以图书馆联合发展为主旨，由不同行政区域内相邻的，规模较小、服务人口较少的多个县图书馆横向联合起来，或不同行政区域内相邻的拥有相同或相近的自然地貌、风土人情、人文景观的多个县图书馆横向联合起来，使“不同行政区域政府之间联合成为公共图书馆的建设主体”[4]，统筹建设县图书馆总分馆制联合模式。可选取一个实力较强的县图书馆作为总馆，从管理角度出发，按照公共图书馆行业通行的服务范围与服务人口相结合的标准，并参考人口密度、面积、行政村之间的距离等因素，打破行政区划界限，通过统筹规划、整体布局，科学设置固定分馆和流动服务点，总馆和分馆通过契约确立联合关系，在协议期内形成接近总分馆关系的联合机制，由总馆统一资金管理、统一采购、统一配送、统一人员培训、统一服务，分馆人员可隶属于总馆，也可隶属于当地政府。

　　“三级横向联合模式”的关键之处是要建立一个强有力的领导和协调机构，设置决策型理事会（由总馆所有者—理事会—总馆—分馆构成），实施多县理事会集成管理体制下的总分馆制联合模式。这种模式可先从财政体制统一管理的准总分馆制，逐步过渡到人财物皆统一管理的总分馆制。虽然目前建立这种横向联合体所面临的障碍较大，但鉴于横向联合所取得的优势较为突出，且在国外（如美国）已普遍实施，倘若政府改革体制、积极作为，打破系统条块分割的管理体制、行业互融互联，实现不同行政区域内县图书馆总分馆制统筹规划、科学设计、合理布局，仍不失为一种可试行的总分馆制建设模式。但此横向联合模式初始受行政体制制约，协议存在期限，基于契约的管理方式导致管理成本较高，总分馆制的可持续发展存在不确定性，运作管理效率不如集中管理的总分馆制。建议通过创新行政体制和理顺图书馆管理机制等方式来克服。

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